【案例分析】既是招標(biāo)人，又是監(jiān)督人，合法嗎?
案例背景
某政府投資的市政工程，招標(biāo)人為A市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(以下簡稱住建局)，投標(biāo)人甲、乙分別被推薦為第一和第二中標(biāo)候選人。中標(biāo)候選人公示期間，投標(biāo)人乙依法向住建局提起投訴，投訴事項(xiàng)為第一中標(biāo)候選人甲存在業(yè)績造假行為。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，住建局取消投標(biāo)人甲中標(biāo)資格，確定投標(biāo)人乙為中標(biāo)人。投標(biāo)人甲以住建局在涉案招標(biāo)投標(biāo)活動中既是招標(biāo)人，又是監(jiān)督人，是本案的利害關(guān)系人，由其受理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴并作出處理，有違公平公正，不符合正當(dāng)程序原則的要求為由向法院提起訴訟。
案例分析
本案爭議的焦點(diǎn)問題主要有三個：一是住建局是否享有對涉案招標(biāo)投標(biāo)活動進(jìn)行監(jiān)督的法定職權(quán);二是住建局是否應(yīng)當(dāng)將涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)移交給其上級行政機(jī)關(guān)處理;三是住建局基于其雙重身份行使監(jiān)督權(quán)是否違反正當(dāng)程序原則。
01住建局作為行業(yè)主管部門，依法享有受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)
投訴處理屬具體行政行為，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，必須具有法定的行政職權(quán)依據(jù)，沒有法定職權(quán)依據(jù)的行政行為是越權(quán)行為。因此，本案需解決的首要問題就是判斷住建局是否享有受理和處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)。
(一)建設(shè)行政主管部門是國務(wù)院規(guī)定的市政工程招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法部門
行政職權(quán)是指特定行政機(jī)關(guān)依法享有的、對某一類或某一個行政事務(wù)、以特定行為方式進(jìn)行管理的權(quán)力。行政職權(quán)必須由憲法、法律規(guī)定或由法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條明確授權(quán)國務(wù)院對招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督及部門的職權(quán)劃分做出具體規(guī)定。此后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》(國辦發(fā)[2000]34號)，規(guī)定各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)。2004年8月1日起施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》第四條規(guī)定，各級發(fā)展改革、建設(shè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)(通信、電子)等招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督部門，依照國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見的通知》(國辦發(fā)[2000]34號)和地方各級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，受理投訴并依法做出處理決定。
(二)A市市級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工無特別規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條第二款規(guī)定，縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。本案中，A市及A市級以上的人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工無特別規(guī)定。其職責(zé)分工應(yīng)以《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見的通知》(國辦發(fā)[2000]34號)為準(zhǔn)。
綜上所述，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國務(wù)院規(guī)定、參照部門規(guī)章，住建局作為該市建設(shè)行政部門，依法享有受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)。
02住建局無權(quán)將監(jiān)督職權(quán)移轉(zhuǎn)給其上級機(jī)關(guān)
(一)法無規(guī)定不可為
為了應(yīng)對某些特殊問題，法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)變通行使行政職權(quán)的三種方法，即指定管轄、移送管轄和移轉(zhuǎn)管轄。本案中，住建局對于涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴依法享有管轄權(quán)，且已經(jīng)立案受理，符合移轉(zhuǎn)管轄的前提條件，但行政職權(quán)具有專屬性和不可處分性，是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一體，這要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其法定職權(quán)，也不得任意轉(zhuǎn)移和放棄其職權(quán)。移轉(zhuǎn)管轄的另一重要條件就是必須要有法律、法規(guī)的明文規(guī)定，非依法律明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意移轉(zhuǎn)管轄。
本案中，住建局是否應(yīng)將涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)移交給其上級行政機(jī)關(guān)處理，主要取決于法律、法規(guī)是否有明文規(guī)定。如果法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)有明確規(guī)定，那么任何其他行政機(jī)關(guān)都無權(quán)行使該項(xiàng)行政職權(quán)。
(二)法定職責(zé)必須為
住建局作為涉案招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督部門的地位具有專門性和不可替代性，其對該項(xiàng)法定職權(quán)不得自行作出處分，更不得任意轉(zhuǎn)讓和放棄。所以，住建局必須依法受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴，而不能將該投訴事項(xiàng)移轉(zhuǎn)給其上級機(jī)關(guān)。
03行政主體不適用回避原則
“任何人不能做自己案件的法官”，這是正當(dāng)程序原則的一項(xiàng)基本內(nèi)涵，本案的最大的焦點(diǎn)在于，住建局作為涉案招標(biāo)投標(biāo)法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，又是招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，以同一實(shí)體參與兩種不同的法律關(guān)系，扮演兩種不同的角色，是否違反了行政法上的正當(dāng)程序原則?是否應(yīng)當(dāng)回避?
在我國行政法上，正當(dāng)程序原則這一概念屬于舶來品。該原則演化出兩種行政程序制度——聽證制度和回避制度。其中回避制度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中，應(yīng)與其處理的事務(wù)沒有利害關(guān)系，不存在偏見。不管是聽證還是回避，都是對行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序要求。程序是指事情進(jìn)行的先后次序或按時間先后或依次安排的工作步驟。而正當(dāng)程序的本意也只是針對程序的要求，回避原則是指行政行為作出人員的回避而不是行政機(jī)關(guān)整體的回避。也就是說，正當(dāng)程序原則本質(zhì)上是程序性規(guī)則，而不是實(shí)體規(guī)則，它的回避外延只限于行政機(jī)關(guān)工作人員的回避，如果涉及整個行政機(jī)關(guān)的回避的話，就不是一個程序問題，而是屬于行政職權(quán)和行政管轄權(quán)等實(shí)體問題的范疇了。
行政程序中的回避制度具體有兩點(diǎn)要求：一是要求行政機(jī)關(guān)工作人員以及工作人員的親屬，與所作的行政行為沒有個人利益上的聯(lián)系;二是要求行政機(jī)關(guān)工作人員作出行政行為時應(yīng)保持居中裁判的中立性，排除個人偏見，不偏袒任何一方當(dāng)事人，不帶任何偏見。為了保障行政公正和行政效率，回避的理由往往都是由法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的。具體到本案而言，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》第十三條對受理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的行政機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)主動回避的情形作了規(guī)定。行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)工作人員存在以上情形之一的，可以向行政機(jī)關(guān)申請回避。
04法院判例參考
判例一：一審(2011)甬寧行初字第16號 二審(2011)浙甬行終字第167號
判例二：(2014)浦行初字第3號
【啟示】現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件并沒有規(guī)定行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是監(jiān)督人的情況下是否應(yīng)當(dāng)回避，且作為招標(biāo)人的行政機(jī)關(guān)如依法享有行政監(jiān)督權(quán)的，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使職權(quán)，不得變通、拒絕行使行政管轄權(quán)和履行監(jiān)督職責(zé)。